D - ÉVOLUTION DES DEPENSES SOCIALES DURANT LE PREMIER SEMESTRE 2004

La politique économique entreprise par les autorités djiboutiennes, avec le concours des institutions internationales de Bretton Wood, vise à promouvoir une croissance économique durable. Cette optique, qui s'inscrit dans la recherche des O.D.M (objectifs du millénaire) nécessitait, d'une part, une amélioration des grands agrégats économique et d'autre part, un rééquilibrage de la politique gouvernementale, au profit du domaine social.

I) L'amélioration des grands agrégats

Afin de réduire les déficits jumelés (déficit de la balance des transactions courantes et des comptes publics), de résorber l'inflation et de remettre le pays sur la voie de la relance économique, d'importants sacrifices ont été demandés aux forces vives de la nation (mesures de gel des avancements qui perdurent depuis 1993, réduction du temps de travail sans compensation financière, révision du régime des retraite, augmentation de la pression fiscale directe). Ces mesures drastiques qui se sont traduits par une réduction du pouvoir d'achat des ménages ont toutefois permis une réduction des déficits des comptes publics de la nation. Ainsi, les déficits publics sont passés de 5% du P.I.B. en 1995 à une situation de quasi-équilibre depuis 1998. L'inflation à été réduite puis jugulée à environ 2% du P.I.B.. Le gouvernement s'est de plus employé à mettre en œuvre d'autres mesures visant à poser les bases saines d'une croissance économique. Une liste de ces mesures non exhaustive est mentionnée ci-dessous.

Politique incitatrice dans la réduction des coûts des facteurs.

Simplification et réduction de la fiscalité.

Informatisation de l'administration fiscale.

Programme de démobilisation.

Mise à la retraite systématique des agents de l'Etat atteint par la limite d'age.

Mise en place d'un plan de trésorerie.

Refonte des textes de la comptabilité publique.

Réorganisation du ministère de l'économie et des finances.

Consolidation du secteur bancaire.

Maintien de l'intégrité du système de caisse d'émission

Renforcement de la bonne gouvernance.

Renforcement de la transparence dans les opérations publiques.

Le gouvernement a, en outre, orienté sa politique dans la consolidation des bases d'un développement durable. Aux yeux du gouvernement djiboutien, comme des institutions internationales, le développement durable, passe, inexorablement par la valorisation des ressources humaines. Cette valorisation des ressources humaines s'étend, de l'accroissement des capacités du système scolaire à l'accès aux soins ou au logement dans des conditions salubres. La valorisation des ressources humaines passe aussi, par le développement d'un état de droit et par une justice de proximité.

L'objet de ce rapport, qui s'inscrit dans les objectifs indicatifs du Programme Suivi par le Fonds (P.S.F.) et de mettre en exergue, l'évolution des dépenses sociales dans le budget national.

II ) La notion de dépenses sociales.

Les dépenses sociales sont l'ensemble des dépenses opérées par la puissance publique, dans un cadre budgétaire cohérent et avec pour soucis, l'amélioration du bien être de l'ensemble des citoyens.

Pour reprendre la définition des dépenses sociales inclues dans l'aide mémoire du P.S.F, " les dépenses sociales comprennent l'ensemble des dépenses destinées à lutter contre la pauvreté en permettant l'accès à la formation, aux soins de santé, à l'amélioration de la justice pour une plus grande équité entre les citoyens, ainsi qu'à l'amélioration du cadre de vie, avec entre autre, l'accès à l'eau et le traitement des eaux usées ".

De cette définition, découle la ventilation des dépenses sociales entre les ministères de l'éducation, de la santé, de la justice et de l'Agriculture ainsi que de certains programmes à connotations sociales tels que " la consolidation des accords de paix ", " les pensions aux invalides de guerre " ainsi que " le service national adapté ".

III ) L'évolution des dépenses sociales à travers le temps

Dans le cadre de ce rapport, la répartition du budget s'effectuera en 3 volets concomitants qui sont les dépenses sociales, les dépenses non sociales ainsi que la dette publique.

a) L'évolution budgétaire de 1999 à 2004

De 1999 à 2004 le budget national est passé de 35 174 millions de FD à

43 225 millions FD en termes prévisionnels. Soit une progression moyenne du budget prévisionnel de 4.21% par an. Dans la même période, la richesse nationale évoluait au rythme moyen annuel de 4.57% par an.

                                                                                                                  en milliards FD

(*)Budget prévisionnel

Cette évolution du budget, au taux moyen annuel de 4.21% s'explique, par un accroissement des recettes intérieures (dont ressources additionnelles) de 5.98% par an tandis que les ressources extérieures progressaient simplement de 0.24% par an.

La période s'étalant de 1999 à 2004 se caractérise budgétairement parlant, par une quasi maîtrise des  dépenses de personnel qui évoluent au rythme moyen de 1.44% par an, par des dépenses de matériel en hausse de 3.42% - liés à la hausse des charges énergétiques - ainsi que par une forte hausse des dépenses d'investissement et de transfert.

Les dépenses de transfert ont progressées suite à la mise en œuvre de programmes sociaux, avec une formation accrue du personnel auxiliaire de la santé, un accroissement des capacités d'accueil du centre de formation des enseignants, la mise en oeuvre du service national adapté ainsi que des pensions versées aux invalides de guerre. Les dépenses d'investissement sur fonds propres sont, elles aussi en forte progression et s'expliquent par, d'une part, l'existence d'investissement sur fonds propres (outre les dépenses en équipement et en infrastructures, trois usines ont été initiées à Ali- Sabieh en 2003) et d'autre part, par les contreparties de plus en plus importantes, accordées par le gouvernement aux projets d'investissement financés par l'extérieur.  

b) Les dépenses sociales de 1999 à 2004.

Les dépenses sociales ont suivi ce " trend " avec  une progression moyenne de 7.97% par an en termes prévisionnels et un taux d'exécution moyen de l'ordre de 90.06%. Les moteurs de la croissance des dépenses sociales étant le ministère de l'Education (+8.84%), le ministère de la santé (+6.56), le ministère de la justice -dans un degré moindre - ainsi que divers programmes sociaux mentionnés dans la rubrique transfert du budget.

c) Le poids des dépenses sociales prévisionnelles dans le budget.

Le Tableau ci-dessous évoque l'évolution progressive des dépenses sociales dans le budget de l'Etat. Ainsi, en l'espace de 5 années, les dépenses sociales sont passées de 38.07% du budget prévisionnel en 1999 à 44% en 2004.

Durant cette période, le poids du ministère de l'éducation dans le budget est ainsi passé de 22.57% à 28.05%, celui de la santé de 8.68% à 9.71% alors que la justice franchissait la barre des 1%, pour atteindre, en 2004 les 1.29%. L'évolution du budget du ministère de l'agriculture (+2.97%) s'explique par la réalisation ponctuelle de nombreux forages sur financement extérieur (don japonais) ainsi que par une mesure institutionnelle affectant la direction des affaires maritimes au ministère de l'équipement et des transports.  En outre, depuis l'année 2001 sont apparus dans le budget, certains programmes sociaux liés aux accords de paix ainsi que des pensions versées aux invalides de guerres. Enfin en 2004, toujours dans le domaine social, a été initié par le chef du gouvernement un programme de réinsertion des jeunes exclues du système éducatif. Ce programme pluriannuel visant à fournir à ces jeunes, une formation technique sur une période de 2 ans.

Dans les faits, la progression des dépenses sociales s'explique essentiellement par la politique entreprise par le ministère de l'éducation nationale dont le poids ne cesse de croître d'années en années. L'évolution du secteur de la santé est pour sa part plus mitigée. En effet, de 1999 à 2003, le poids de la santé dans le budget n'a cessé de décroître. Cela s'explique par un départ massif à la retraite d'une tranche d'age qui n'a pu être renouvelée. Depuis, d'importants efforts ont été entrepris en matière de formations et in fine de recrutement de personnels de santé.  Enfin, les programmes sociaux, de plus en plus importants dans le budget mobilise une part croissante des ressources budgétaires

Une analyse par rubriques montre que les dépenses sociales ont évoluées au rythme moyen annuel de 5.93% concernant la masse salariale, 9.64% concernant les dépenses de matériel sur fonds propres, 11.01% pour les charges énergétiques, 7.68% dans les dépenses de transfert ainsi que de 63.70% pour les dépenses d'investissements réalisés sur fonds propres.

d) L'évolution des dépenses sociales prévisionnelles dans le budget.

Durant la même période, l'évolution des dépenses sociales prévisionnelles sur financement extérieur à progressée au taux moyen de 12.89% pour les dépenses d'investissement sur financement extérieur et à diminuée de -4.08% pour les dépenses de matériel sur financement extérieur.

En termes d'exécution pour la période 1999 - 2002, les dépenses sociales suivent un taux de croissance moyen de 9.06% par an. Ainsi, les dépenses de l'éducation nationale ont progressées au rythme réel de 6.88% par an, celles de la santé de 0.55% alors que les dépenses de l'agriculture progressaient de 42.28%. Néanmoins, si l'évolution positive des dépenses de la justice et de l'éducation est essentiellement due aux financements intérieurs, il n'en va pas de même pour celles de santé et de l'agriculture.

En effet, les taux de croissance moyen sur ressources intérieures de l'éducation (+8.15%) et de la justice (+9.74%) excèdent leur rythme réel budgétaire sus -  mentionné.

D'une manière générale, la tendance budgétaire montre des dépenses sociales croissantes - elles sont passés de l'ordre de 38.07% du budget national en 1999 à 44.00% du budget en 2004 - et des dépenses non sociales décroissantes.

Dans la même période, les dépenses non sociales ont connu une évolution moindre avec un taux de croissance prévisionnel moyen de 2.66%. Cette croissance, inférieur au taux de croissance moyen du budget (+4.03%) explique que le poids des dépenses non sociales dans le budget soit ainsi passé de 51.29% en 1999 à 47.69% en 2004.

Cette croissance des dépenses sociales, dans le budget national s'explique essentiellement, par le programme décennal du ministère de l'éducation nationale, par la loi d'orientation générale de la santé ainsi que par les réformes entreprises au sein de la magistrature.

Le programme décennal (2001-2010) mis en place par le ministère de l'éducation vise à renforcer l'accès à l'éducation, l'équité du système éducatif, la promotion du genre et le renforcement des capacités pédagogiques et didactiques. Un meilleur accès à l'éducation passe par le biais d'investissement publics, augmentant les capacités d'accueil du système scolaire, par une plus grande équité et par la réduction des taux de déperdition scolaire dans l'enseignement fondamental. L'objectif étant de passer d'un taux de scolarisation brut de 39.2% en 1999 à un taux de scolarisation de 80% en 2010.

La politique de la santé vise à promouvoir et élargir l'accès aux soins de santé de base et aux médicaments. Cette volonté passe par le renforcement et la revalorisation des ressources humaines - par le biais de la formation - ainsi que par la réhabilitation et la construction d'infrastructures et d'équipements paramédicaux.

Enfin, le gouvernement a entrepris depuis 2002 la réforme et la revalorisation de la magistrature avec le développement d'une justice de proximité. Toujours dans le cadre de la réforme de la justice un programme - concernant le recrutement et la formation de gardien de prison -  destiné à l'univers carcéral.

Au regard de l'évolution budgétaire, les taux moyens de croissance prévisionnels sur la période 1999 -2004 des ministères de la justice (+10.79%), de l'éducation (+8.84%) et de la santé (+6.58%) montrent plus que tout discours, l'orientation prononcée du gouvernement au profit des secteurs sociaux. Le seul bémol dans l'évolution du secteur social émanant du ministère de l'agriculture dont le taux moyen de croissance prévisionnel est de seulement 2.97% sur la période suscitée. Ce faible taux d'évolution résulte surtout de facteurs institutionnels avec le transfert de la direction des affaires maritimes vers le ministère de l'équipement et des transports.

e) Les taux d'exécution budgétaire

L'évolution des comptes définitifs de 1999 à 2002 met en valeur, une croissance des dépenses effectives de l'Etat avec un taux moyen annuel de 5.59%. Cette évolution, qui excède le taux de croissance moyen prévisionnel, s'explique essentiellement, par une amélioration du taux d'exécution budgétaire sur la période.

                                                                  En milliards de FD

En effet, les taux d'exécution mis en exergue par les différentes lois de règlement oscillent entre 85.68% pour l'année 2001 et 101.68% pour 2002.

Ces taux d'exécutions sont certes intéressant et révèlent une très bonne exécution budgétaire. Néanmoins, il convient de distinguer l'exécution selon les sources de financement. Ces taux d'exécutions, rapportés aux dépenses budgétaires, indiquent que, malgré les tensions de trésorerie, le budget national (sur financement intérieur) s'exécute à hauteur de plus de 100%, de 1999 à 2002. Le taux d'exécution des dépenses sociales (sur financement intérieur) durant la période suscitée oscillant, lui, par contre  entre 83.17% et 99.22% du budget national.

f) La ventilation des dépenses sociales dans le budget.

La nomenclature budgétaire permet de donner une ventilation par nature de dépense et d'effectuer une analyse fonctionnelle du budget. La ventilation par nature des dépenses sociales met en évidence le poids des dépenses sociales dans le budget et la part de plus en plus importante de ces dépenses par nature. Ainsi, les dépenses de personnel du secteur social passent de 29.56% des dépenses de personnel en 1999 à 37.24% de ces dépenses en 2004. Il en va de même pour les dépenses de matériel du secteur social qui passent de10.41% à14.2% du budget de matériel. Enfin, les dépenses d'investissement du secteur social ont une croissance exponentielle et passent littéralement de 16.61% des dépenses d'investissement en 1999 à   62.26% du budget d'investissement en 2004.

Cette croissance des dépenses sociales dans le budget national résulte, certes de concours extérieur pour la réalisation de projets d'investissements, mais aussi et surtout d'une politique volontariste du gouvernement. En effet, en l'absence de financement extérieur, les dépenses sociales croissent à un taux prévisionnel moyen de 10.07%.par an. La décomposition des dépenses sociales s'effectuant selon le tableau ci-dessous. 

L'évolution des dépenses de matériels et d'investissement, sur financement extérieur, font que les dépenses sociales prévisionnelles croissent au taux de 7.27% par an  (en tenant compte des financements extérieurs) ou de 10.27%  (en l'absence de financement extérieurs).

IV  Le budget 2004

Le budget de l'année 2004 se veut être en rupture avec le budget des années précédente. Un budget recentré vers le domaine sociale, en progression de 2.64% par rapport à la loi de finances rectificatives 2003. Cette croissance découle essentiellement d'une politique gouvernementale axée au profit des secteurs sociaux. L'évolution des prévisions budgétaires concernant le budget 2004 montre une masse salariale jugulée (en progression de 3.57%), des dépenses de matériels en diminution - suite à une sensibilisation accrue des départements ministériels au sujet de la facture énergétique - et des dépenses d'investissement en forte progression.  La hausse des investissements sur financements extérieurs découlant du programme d'investissements publics des secteurs sociaux.

L'évolution budgétaire montre que pour l'année 2004 le volet des dépenses sociales prévisionnelles augmentent de 11.17% tandis que les dépenses non sociales prévisionnelles subissaient une diminution de 7.14%.

Cette croissance des dépenses sociales provenant surtout des dépenses de personnel (+10.88%) et d'investissement sur financement extérieur (+52.79%).

a) L'exécution budgétaire du premier semestre 2004.

Le premier semestre de l'année 2004 montre que le budget de l'Etat est exécutée à hauteur de 48.42% (hors amortissement de la dette). L'exécution s'effectuant à un rythme quasi normale (environ 50%) du budget hormis pour les dépenses d'investissement sur fonds propres qui s'exécutent au taux de 61.83%. Cette croissance des dépenses d'investissement s'explique par la mise en œuvre d'un projet d'adduction d'eau potable au profit du district de d'Ali- Sabieh. Ce projet, initié en 2003 venant d'être finalisée aura coûté 360 millions de Fd pour l'année 2004. L'évolution des dépenses de personnel en dessous des prévisions budgétaires, s'explique essentiellement par le biais des projections de postes budgétaires non réalisées lors du premier semestre 2004. Concernant les dépenses de matériel, le taux d'exécution de 54.2%  résulte surtout du mandatement de 10 mois de frais de télécommunication de la société Djib-Télécom.

Le retard dans la facturation émanant de la société sus mentionné suite à un problème rencontré en 2001 dans leur système de facturation. Néanmoins, des pourparlers sont en cours avec ladite société afin d'apurer, non pas sur l'année 2004 mais sur plusieurs années, ce problème de facturation. Hormis le cas de Djib - Télécom,  six mois de charges énergétiques ont été mandatés  durant  le premier semestre de l'année pour l'administration centrale. Enfin, les dépenses de transfert excèdent elles aussi légèrement, les prévisions budgétaires. La ligne " dépense pour les invalides de guerre " étant déjà, au premier semestre 2004, en dépassement de crédits.

L'exécution budgétaire des dépenses d'investissements au taux de 40.09% montrent des charges sur fonds propres en fortes hausses tandis que les financements extérieurs restent en retrait. Concernant les dépenses sur fonds propres, l'explication réside dans les charges récurrentes du programme d'eau d'Ali-Sabieh initié en 2003 et actuellement en phase de finalisation. Le faible taux d'exécution des  dépenses d'investissements sur financement extérieur résulte lui, de l'absence de décaissement des nouveaux projets durant  le premier semestre ainsi que de problèmes de comptabilisation de certains dons totalement gérés par les bailleurs.

                                                                              En milliards de FD

Le budget de l'exercice 2004 se caractérise en matière de recrutement par la création de 696 postes budgétaires (évalués à 719 millions de Fd). Au titre de l'exercice 2004, 685 des postes budgétaires ouverts étaient destinés aux secteurs sociaux pour un montant de 708 millions de FD. De fait, les créations d'emplois exprimés dans le budget étaient quasi-exclusivement destinées aux secteurs sociaux. La ventilation des nouvelles mesures en matière de dépenses de personnel montre que 98.56% des emplois nouveaux sont alloués aux secteurs sociaux.

Ainsi sont ouverts au titre de l'exercice 2004,  413 postes pour le ministère de l'éducation nationale pour un coût de 450 millions de FD, 128 postes pour le ministère de la santé évalué à 122 millions de Fd, 130 postes pour le ministère de la justice chiffrés à 114.5 millions de FD et 6 postes pour le ministère de l'agriculture. En outre, 8 postes de formateur sont ouverts au Centre de Formation Professionnel pour les Adultes (C.F.P.A.) qui est sous la tutelle du ministère de l'emploi. Ces mesures sont toutefois compensées par la mise en œuvre d'un programme de démobilisation et par le départ à la retraite des agents de l'Etat respectivement chiffré à 125 millions de FD et 60 millions de FD.

Ces efforts au profit des ministère sociaux ont entraîné entre 2003 et 2004 une progression de la masse salariale de 3.57%. Dans le même ordre, les dépenses de personnels des secteurs sociaux augmentaient de +12.75%, tandis que la masse salariale des secteurs non sociaux diminuait de 0.95%. 

Le poids des dépenses de personnel du secteur social par rapport aux dépenses globales de personnel est ainsi passé de 34.22% en 2003 à 37.17% en 2004.

En termes d'exécution, le programme de recrutement opéré en 2004 se trouve être réalisé à concurrence de 70.49%. Au 30 juin 2004, le rythme de réalisation des mesures inscrites dans la loi des finances indique que sur l'enveloppe de 719 millions initialement prévus pour les créations d'emplois, 507 millions de Fd seront usités " toutes choses étant égales par ailleurs ".

L'éducation nationale avec un taux d'utilisation de 85.62% des postes mis à sa dispositions vient en tête, suivi du ministère de la santé publique (59.25%) et de l'agriculture (59.25%). Puis, nous avons le ministère de la Justice qui n'utilise pour le premier semestre de l'année que 22,69% des ressources salariales supplémentaires mises à sa disposition en 2004.

Le faible taux d'exécution des mesures nouvelles s'explique pour le ministère de la justice ainsi que pour le ministère de l'agriculture par une certaine inadéquation entre l'Offre et la Demande d'emplois. Les juristes étant plus orientés vers le secteur privé ou les professions libérales - plus lucratives - que vers la magistrature, et ce, en dépit de la réforme  et de la revalorisation du statut des magistrats. En outre, l'enveloppe prévue pour le recrutement et la formation de gardiens de prison est programmée pour le deuxième semestre, compte tenu d'une réorganisation du ministère décalée. Enfin, la prise en charge de 12 médecins cubains liés à des accords de coopération bilatéraux, programmé en Janvier 2004, sera normalement effective début septembre 2004, pour des raisons relevant du processus de sélection.

Les dépenses de transferts suivent aussi cette évolution, dans un degré moindre, de recentrage vers les secteurs sociaux. Concernant l'exercice 2004, les dépenses prévisionnelles de transfert progressent de 0.56% par rapport à l'exercice 2003. Parmi les dépenses de transferts, seul l'éducation (+2.84) et la santé (+5.11%) croissent, les autres ministères voyant pour leur part, leurs dotations nominalement maintenues. En termes d'exécution durant le premier semestre 2004, les dépenses budgétaires évoluent au taux de 51.52% alors que les dépenses de transfert des secteurs sociaux sont de 49,08%.

Le taux du secteur social s'expliquant par la ligne " accords de paix " peu utilisée durant ce premier semestre.

b) Le poids des dépenses sociales dans le budget.

La mise en œuvre de programmes sociaux  s'est traduite au fil du temps par un rééquilibrage des dépenses budgétaires au profit du secteur social.  Précédemment, nous avons montré l'évolution des rubriques du secteur social dans le budget de 1999 à 2004. Concernant l'année 2004, au vu du premier semestre, les réalisations sont légèrement en dessous des projections effectuées

Le poids des dépenses de personnel des secteurs sociaux passe ainsi à 37.03% des dépenses totales tandis que les dépenses de matériels et d'investissement des  secteurs sociaux sont très en dessous des résultats escomptés.

Les dépenses d'investissements des secteurs sociaux sont très en dessous des résultats attendus et s'explique par le faible taux d'exécution sus - mentionné. Ce faible taux d'exécution provenant principalement du programme d'investissement sur financements extérieurs.

Conclusion

Le chemin parcouru par la République de Djibouti cette dernière décennie et les évolutions constatées démontrent les efforts réalisés et sont aussi un gage pour l'avenir. Certes, le chemin à parcourir reste ardu mais les orientations prises par le gouvernement montrent la voie à suivre. La lutte contre la pauvreté demeure au cœur des préoccupations des autorités Djiboutiennes et le D.R.S.P.- préparé avec le concours des institutions internationales - approuvé par les conseils d'administration de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire répond à ces objectifs. L'enjeu du D.R.S.P. étant " de créer une dynamique de croissance et d'accumulation du capital humain qui réduise durablement la pauvreté et le chômage et améliore les conditions de vie de l'ensemble des citoyens ".

Les perspectives de croissance économique sont là avec le projet du port de Doraleh et le développement du secteur privé. Afin de se préparer au mieux, le gouvernement a orienté sa stratégie vers l'amélioration des ressources humaines par la formation et l'enseignement. Pour cela, durant le semestre à venir, le gouvernement se donne comme priorités une maîtrise des dépenses publiques afin de dégager les ressources nécessaires à la réalisation du programme social prévu.