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Loi n°212/AN/07/5ème L portant création de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (C.N.S.S.).

REFORME DU SYSTEME DE RETRAITE

Le gouvernement Djiboutien a engagé une réforme de son système de retraite afin de restaurer ses équilibres financiers, d'améliorer l'efficacité de ses modes de gestion et d’étendre sa couverture. Le gouvernement a requis l'assistance de la Banque Mondiale pour élaborer une stratégie de réforme des pensions qui identifie les principales contraintes financières et institutionnelles qui pèsent sur les caisses de retraite et explorer les scénarios de réformes. A la suite d’un long processus d’audit actuariel et d’évaluation, le Gouvernement dans la mise en oeuvre d’une réforme paramétrique des régimes. La présente note stratégique résume les principales orientations de la réforme.

La situation avant 2001

Le système de retraite Djiboutien a été élaboré avant l’indépendance sur le modèle du système français par répartition. Il est composé de trois caisses :

i) la Caisse Nationale de Retraite (CNR) qui couvre les fonctionnaires, la police, les ministres, les parlementaires et les anciens combattants du GNA ;

ii) L’Organisme de Protection Sociale (OPS) qui couvre les employés du secteur privé, les fonctionnaires non réguliers et les employés des entreprises du secteur public ; et

iii) la Caisse Militaire de Retraite (CMR) qui couvre le personnel militaire. Ces caisses sont financées par les cotisations des salariés et des employeurs. La couverture des actifs est limitée à 25% de la force de travail et la part de la population percevant une retraite dans la population des plus de 50 ans est inférieure à 11%.

Le système de retraite Djiboutien était confronté à une grave crise financière qui peut être attribuée à trois facteurs principaux :

i) un système excessivement généreux dans lequel le niveau des prestations versées est fixé sans aucun rapport avec les cotisations dont le niveau est relativement faible ;

ii) une faible capacité de gestion ; et

iii) une politique gouvernementale qui a conduit à l’accumulation d’arriérés aujourd’hui estimés à 8% du PIB. A long terme, le vieillissement de la population contribue également à la détérioration de la situation financière des différentes caisses.

Options pour la réforme

Etant donné que Djibouti est engagé dans un programme d’ajustement structurel, il ne semble pas opportun d'alourdir la charge du gouvernement par une réforme trop complexe. Une démarche en deux étapes est donc suggérée. Une première étape consisterait à résoudre les problèmes les plus urgents du système par répartition. Elle conduirait à intervenir dans trois principaux domaines :

i) mettre en place des réformes institutionnelles simples pour améliorer la gestion ;

ii) élaborer un plan de remboursement des arriérés et régulariser les cotisations de l’Etat ; et 

iii) rétablir une soutenabilité du système à court et moyen terme au travers d’une réforme paramétrique (prestations et cotisations).

Une seconde étape se concentrerait sur les problèmes de moyen et long terme du système par répartition. Ceci inclurait :

i) l’extension de la couverture ;

ii) un renforcement de l’équité ; et

iii) une réponse au vieillissement de la population à travers l’introduction progressive d'un système de comptes individuels par capitalisation.

La réforme paramétrique est contenue dans les Lois relatives à l’OPS, la CNR, la CMR adoptées en novembre 2001.

La réforme de court terme

Les réformes institutionnelles . Trois axes de réformes institutionnelles sont arrêtés :

a) moderniser le système d'information et de gestion actuel ;

b) développer un outil actuariel de projection et former les dirigeants à son utilisation;

c) identifier les mécanismes de sanctuarisation des réserves et des méthodes permettant leur gestion en toute indépendance vis à vis du gouvernement. En ce qui concerne le système d’information, l’objectif est de sensibiliser les dirigeants à l'importance de données en temps réel sur la structure démographique et financière des caisses. Les informations nécessaires à ces études étant utilisées et exploitées à différents niveaux du processus, le système d’information devrait fonctionner en réseau partagé. Enfin, les autorités pourront étudier la possibilité de recourir au système bancaire afin de maximiser la rentabilité de la gestion financière et l’indépendance vis à vis du gouvernement. Un projet de loi de création d’un Conseil National de la Sécurité Sociale (CNSS) a été également approuvé par le Gouvernement, accompagné d’un texte réglementaire.

Remboursement des arriérés : Après validation du montant total des arriérés, le remboursement pourrait se faire par un règlement d’une partie des arriérés (avec un éventuel abattement), tandis que le reste serait financé selon le plan d'apurement sur une période de 10ans.

1. Un taux de cotisation soutenable : Idéalement, le niveau de cotisation soutenable pour l’économie doit être déterminé par l’analyse des dépenses publiques, la détermination d'un niveau optimal de dépense et son allocation en fonction des postes budgétaires. Cette allocation déterminée, la structure des cotisations et des prestations sera alors progressivement ajustée pour atteindre un équilibre économique à moyen terme. Actuellement, le gouvernement envisage, dans le cadre de son programme de stabilisation budgétaire, de normaliser ses cotisations au niveau prévu par la législation. Une stratégie plus fiable pourrait prendre en compte la fragilité de la situation financière et réduire le taux de cotisation du gouvernement, tout en diminuant en conséquence les prestations versées ou en augmentant les cotisations salariales. Dans ce cas, les responsables politiques doivent définir clairement les priorités. Une diminution des cotisations devra impliquer une réduction des retraites, mais elle pourrait par ailleurs permettre d’augmenter les dépenses dans le secteur social (éducation, santé), ce qui pourrait notamment bénéficier aux enfants les plus pauvres.

2. Réforme paramétrique : Les ajustements paramétriques dépendront du niveau de cotisation soutenable pour l’économie. Plusieurs leviers sont disponibles pour réduire les prestations, et le gouvernement a déterminé le package de réformes le plus approprié en fonction de la répartition du coût d’ajustement entre les différents groupes de population (actifs ou retraités) et les différentes générations (jeunes actifs ou actifs proches de l’âge de la retraite). Il en a résulté que la réforme la plus efficace consiste à augmenter la durée minimale de cotisation et à réduire les taux de remplacement, moyens et marginaux.

Les mesures de moyen terme

3. Initialiser les études pour préparer les réformes de moyen terme. Deux études importantes doivent être menées dans l'exercice budgétaire en cours. Une première étude analysera la faisabilité de la mise en place d’un système de retraite à plusieurs piliers visant à réduire l’impact de la dégradation des ratios démographiques et à renforcer le système de redistribution des richesses. Le système pourra comprendre trois piliers :

a) le système actuel en répartition résultant d’une possible fusion des deux caisses CNR et OPS, dont les prestations seront homogénéisées ;

b) un second pilier fonctionnant avec des comptes individuels ; et

c) un troisième pilier créé sur le principe de la solidarité, et chargé de faire bénéficier d’une pension minimale l’ensemble des retraités. Une étude sera nécessaire pour évaluer l’impact budgétaire, social et macro-économique de l’introduction d’un tel système, et identifier les mesures d’ajustement nécessaires pour le mettre en place dans le respect des structures financières du pays. Une autre étude devra être menée pour identifier les moyens d’étendre la couverture. A cet effet, un recensement complet de la population devra être disponible, et notamment un recensement des différents groupes de personnes exclus du système de sécurité sociale. Cette étude devra prendre en compte non seulement la population active, mais aussi les différentes générations et les différentes composantes de la famille.

Mise en œuvre

4.    Par ailleurs, le gouvernement a adopté en 2003 un Décret fixant les modalités de gestion des réserves des caisses de retraite. Pour des informations détaillées sur la réforme des retraites, lire la Note de la Banque Mondiale.

Loi n°17/AN/08/6ème L portant modification de l’âge de départ à la retraite.

 

 
 
 
 
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